ФОРМУВАННЯ ВИКОНКОМІВ МІСЦЕВИХ РАД. ПРАВОВИЙ АСПЕКТ.

Виконавчий комітет місцевої ради - один із виконавчих органів місцевого самоврядування, створюваний представницьким органом місцевого самоврядування (ОМС), підконтрольний і підзвітний відповідній раді, а з питань здійснення делегованих йому повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольний відповідному органу виконавчої влади. Наразі виконавчі комітети створюються при сільських, селищних, міських та районних у містах радах. Ряд проектів реформування місцевого самоврядування передбачає створення відповідних органів і при районних та обласних радах, які могли б замінити місцеві державні адміністрації.

ВИКОНАВЧІ ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

ВИКОНАВЧИЙ КОМІТЕТ (ВИКОНКОМ)

УПРАВЛІННЯ, ВІДДІЛИ та інші ВИКОНАВЧІ ОРГАНИ РАДИ

Місцеве самоврядування - одна з основ демократичного суспільства та держави, форма народовладдя, закріплена у законодавстві, право і реальна можливість жителів сіл, селищ, міст (територіальних громад) самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції і законів.

На виконком, як на головний виконавчий ОМС в межах території, покладаються функції поточного адміністративного управління цією територією. 

Фактично виконком є таким собі "урядом" території, створюваний представницьким органом обраним громадою.

 

Особливості діяльності ОМС врегульовані Розділом ХІ Конституції України, а також Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про органи самоорганізації населення", "Про засади запобігання і протидії корупції".

Важливість надання необхідної уваги дотримання законності при формуванні виконкому є беззаперечною, оскільки від цього колегіального органу залежать питання життєдіяльності територіальної громади, комунальної власності, інфраструктури території тощо.

Детально проаналізувавши порядок формування виконкомів, що регламентований Законом України "Про місцеве самоврядування", провівши аналіз практики їх створення і діяльності, а також дізнавшись позицію з цього питання Національного агентства з питань державної служби, Центр прийшов до висновку, що більшість (якщо не всі) виконкоми територій (як правило міст) в Україні, сформовані з порушенням вимог чинного законодавства, а тому їх можна визнати нелегітимними.

Питання утворення виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради врагульовано у статті 51 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі у тексті - Закон).

Стаття 51. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті ради.

1. Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету. 

2. Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.

3. Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.

4. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.

5. Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради - голова відповідної ради. У виконавчому комітети сільської ради функції секретаря виконавчого комітету за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради.

6. Особи, які входять до складу виконавчого комітету, крім тих, хто працює у виконавчих органах ради на постійній основі, на час засідань виконавчого комітету, а також для здійснення повноважень в інших випадках звільняються від виконання виробничих або службових обов'язків з відшкодуванням їм середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов'язаних з виконанням обов'язків члена виконавчого комітету, за рахунок відповідного місцевого бюджету.

7. На осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені цим Законом для сільського, селищного, міського голови.

8. Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

9. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради не можуть входити депутати відповідної ради, крім секретаря ради.

________________________________________________________________

Найчастішою помилкою при утворенні виконавчих комітетів рад є формування його в переважній більшості з числа осіб, які віднесені частиною 3 статті 51 Закону до категорії "інші". 

Це є грубим порушенням вимог статті 19 Конституції України, частини 3 статті 7 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", пункту 1 статті 18 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", частини 3 статті 51 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до частини 3 - 4 статті 51 Закону України "Про місцеве самоврядування", до складу виконкому входить відповідний сільський, селищний, міський голова або голова районної у місті ради, секретар відповідної ради, керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради (рада в праві довільно визначати назви відповідних виконавчих органів, які вона створює, тому це можуть бути і департаменти, і служби, і агентства тощо). Крім цього, до складу виконкому можуть входити інші особи. Як правило такими особами є люди, які є моральними авторитетами суспільства, можуть бути виразником та представляти інтереси значної частини територіальної громади, керівники територієутворюючих підприємств, організацій.

Нажаль, наразі в Україні побутує практика, за якою вимога згадуваної частини 3 статті 51 Закону, що є імперативною вимогою, тлумачиться при утворенні (визначенні кількісного та персонального складу) виконкомів досить довільно.

Хоча з такими підходами, скоро можна дійти до того, що у складі виконкому  затвердять іноземних громадян, або осіб не досягших 18 років, оскільки в статті 51 Закону також не вказано прямо, що місцевій раді заборонено діяти на власний розсуд й таких осіб не можна затверджувати або можна затверджувати виключно громадян України старше 18 років (ця норма визначена не статтею 51 Закону, а Конституцією України, а також цивільним законодавством) тощо.

Чому?

Така ситуація, на наше переконання, пояснюється наступним. 

1) Ради та відповідні сільські, селищні, міські голови, голови районних у місті рад не вважають за потрібне включати до складу виконавчого комітету всіх без виключення керівників виконавчих органів ради (відділів, управлінь, департаментів, інших виконавчих органів).

2) Виконавчий комітет має делеговані повноваження рад з питань формування цінової, тарифної політики в місті, до прикладу встановлення тарифів на перевезення в громадському транспорті, на теплопостачання, водопостачання та водовідведення тощо. Оскільки в цих рішеннях знаходяться прямо зацікавленні люди, тому інколи (нажаль для України - дуже часто) виконкоми мають значне представлення осіб, які виступають лоббістами інтересів конкретних підприємств, що мають інтереси чи безпосередньо займаються тепло- та водопостачанням, перевезеннями у громадському транспорті, будівництвом та забудовою.

3) До складу виконкомів не включаються окремі заступники міського голови або керуючий справами, тощо. Підставою цього є суміщення депутатських повноважень у відповідній раді з посадою в її виконавчих органах, зокрема на посадах керівника відділу, управління, іншого виконавчого органу, керуючого справами виконкому, заступника міського голови й намагання уникнути прямого порушення частини 9 статті 51 Закону щодо заборони входження до складу виконкому депутатів ради. Хоча якщо виходити з норм законодавства і загальної теорії права, ситуації коли депутати місцевих рад, працюють у виконавчих органах цих же рад, - є правовим нонсенсом. Депутат, який делегований у місцеву раду для представництва інтересів громади, фактично вступає в конфлікт інтересів між інтересами громади, які він має представляти в раді, в т.ч. контролюючи виконавчі органи ради, та посадові обов'язки, що є у широкому сенсі - оплачуваною роботою фахівця певної галузі знань. Ситуація коли депутат сам себе контролює є неприпустимою. Саме тому, в статті 51 Закону чітко визначено, що депутати не можуть входити до складу виконавчого комітету цієї ради.

Коли приводимо приклад, коли прокурор і суддя є однією і тією ж особою, у всіх беззаперечно виникає думка, що це правовий нонсенс. Однак, коли приводимо приклад начальника управління чи заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, що поєднує свою роботу з представницьким мандатом депутата місцевої ради, то для багатьох така ситуація вважається прийнятною, хоча вона так само не прийнятна як і перший випадок, оскільки це фактично є привласненням владних функцій різних "гілок" місцевого самоврядування (ідея Шарля Луі Монтеск'є щодо поділу влади на три гілки: законодавчу, виконавчу і судову, обмежено засносовна і до місцевого самоврядування. В цьому випадку "законодавчу" (нормотворчу гілку) - представляють собою місцеві ради, а "виконавчу" - виконавчі органи відповідних рад. З судовою владою все простіше. Судову владу на місцях представляють місцеві загальні та спеціалізовані суди першої та апеляційної інстанції, що формуються центральною владою). Зважаючи на це, поєднання у руках однієї особи функцій (посад) окремих гілок влади, не лише протирічить основам правового ладу будь-якої держави, а й суперечить принципам, закладеним у чинне законодавство України, зокрема створює ситуацію конфлікту інтересів у однієї і тієї ж особи, яка виступає в різних іпостасях (депутат і посадова особа місцевого самоврядування). 

Такі випадки є поодинокими і потребують вирішення, оскільки як бути в ситуації, коли голос депутата за своє призначення на посаду в виконавчий орган ради (заступником міського голови, керуючим справами тощо) є вирішальним?! А як регулювати питання контролю за посадовою особою місцевого самоврядування, коли така особа є депутатом і входить до відповідної постійної профільної комісії місцевої ради, на яку покладено функції постійного контролю за напрямом в якому працює депутат-посадовець?! В викладених вище випадках ризик "позаправового" вирішення питань діяльності місцевого самоврядування на користь окремих осіб, а не територіальної громади, є надвисоким. Це неприпустимо!

Багатьма кваліфікованими юристами, таке суміщення об'єктивно визнається порушенням, оскільки вимога частини 3 статті 51 Закону є імперативною й ні відповідний голова ради, міський, селищний, сільський голова, ні депутатський корпус ради, не мають права відходити від вимоги Закону щодо необхідності включення до складу виконкому певних осіб "за посадою". За такою "довільною логікою" тлумачення статті 51 Закону, до складу виконкому у один прекрасний момент цілком ймовірно може не потрапити й міський, сільський, селищний голова або голова районної у місті ради, який має очолювати цей виконком.

Цю думку Центру поділяє і Національне агенство України з питань державної служби (НАУпДС), яке компетентне надавати відповідні консультації та методичну допомогу з питань функціонування в Україні органів державної влади та місцевого самоврядування, а також щодо законодавства про місцеве самоврядування та державну службу.

Зокрема, 5 грудня 2013 року Центр направив лист до НАУпДС вих. № 01/13-12-02 щодо окремих колізій при формуванні виконкому міської ради, на який отримав лист-відповідь № 6471/10-13 від 19 грудня 2013 року з роз'ясненням позиції НАУпДС з піднятих у листі питань.

У листі з-поміж іншого, НАУпДС констатував, що "персональний склад виконавчого комітету міської ради затверджується радою за пропозицією міського голови та утворюється у складі, передбаченому частиною третьою статті 51 Закону".

ДЕПУТАТ МІСЦЕВОЇ РАДИ НЕ МОЖЕ БУТИ ЧЛЕНОМ ВИКОНКОМУ ЦІЄЇ РАДИ АБО ЗАЙМАТИ ПОСАДУ В СТРУКТУРІ ВИКОНАВЧИХ ОРГАНІВ РАДИ!

(частини 1, 3 статті 7 Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції").

Така вимога є логічною, оскільки виконавчі ОМС підзвітні, підконтрольні та утворюютья відповідною радою, а тому депутат, що входить до складу відповідної ради перебуває в ситуації конфлікту інтересів при розгляді питань, пов'язаних з його професійною діяльністю як посадової особи місцевого самоврядування або виконкому.

Вимога несумісності мандата депутата місцевої ради з перебуванням у складі виконавчого комітету, на посадах керівника в виконавчих органах ради, прямо або опосередковано передбачена:

1) Згідно з частиною 1, 3 статті 7 Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції", на депутатів місцевих рад, які здійснюють свої повноваження у раді на постійній основі, поширюються вимоги щодо несумісності діяльності з іншою оплачуваною роботою. 

2) Згідно з частиною 7 статті 51 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", на членів виконавчого комітету, які працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо несумісності, передбачені для міського голови (частина 4 статті 12 Закону). Тобто, члени виконкому, які працюють в ньому на постійній основі (заступники селищного, сільського, міського голови, голови районної в місті ради, керівники виконавчих органів ради, керуючий справами) не можуть бути депутатами будь-якої ради.

3) Згідно з частиною 9 статті 51 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", до складу виконкому не можуть входити депутати відповідної місцевої ради. Виходячи з цієї вимоги і поєднуючи її розуміння з вимогою частини 3 статті 51 цього Закону, щодо обов'язкового входження окремих посадових осіб до складу виконкому "за посадою" (заступники міського, сільського, селищного голови, голови районної у місті ради; керуючий справами (секретар) виконкому; керівники управлінь, відділів, інших виконавчих органів ради), відповідні особи не можуть бути депутатами цієї або іншої ради.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", обрання або призначення на посаду, яка згідно з Конституцією і законами України не сумісна з виконанням депутатських повноважень, є підставою для дострокового припинення депутатських повноважень.

Крім цього, антикорупційним законодавством ставиться вимога щодо неможливості заняття посад, які створюють умови безпосереднього підпорядкування близьким родичам (частина 1 статті 9 Закону України "Про заходи запобігання і протидії корупції"). Тобто ситуація коли, наприклад, міський голова і член виконкому міської ради, який очолює міський голова, є рідними братами з точки зору антикорупційного законодавства є корупційним діянням і має бути усунуте у визначений законом строк. 

ВИСНОВКИ.

Виконавчі комітети сільських, селищних, міських, районних у містах рад, як виконавчі органи цих рад, є важливими суб'єктами управління територією, які згідно з чинним законодавством України мають компетенцію щодо вирішення важливих питань життєдіяльності та функціонування території. У зв'язку з цим, дотримання вимог законодавства при утворенні виконкомів є беззаперечним. Недотримання бодай у найменшій мірі чітко прописаних вимог Закону, може спричинити скасування в судовому порядку рішення відповідної ради щодо утворення виконкому, як такого що прийняте з порушенням чинного законодавства України. Наприклад з мотивів невідповідності складу виконкому вимогам частини 3 статті 51 Закону.

Яку небезпеку це несе?

1) Визнання рішення ради про утворення виконкому недійсним, ставить під питання легітимність усі рішень, прийнятих органом, компетенцію якого визнано недійсною.

2) На підставі рішення суду про визнання нечинним виконкому, будь-яке рішення такого виконкому, може бути визнане в судовому порядку нечинним, з мотивів прийняття його некомпетентним складом виконкому, утвореним з порушенням вимог законодавства. Це може понести тяжкі, а часом і непоправні економічні наслідки для нормального забезпечення діяльності території.

11 квітня 2014 року

Юридична клініка Центру співпраці

та підтримки міжнародних проектів